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论工会维护教师职业权益的地位与途径


来源:徐州医学院工会 发布时间:2009-11-20 查看次数:1705

                                                                                      作者:浙江万里学院法学院 王宏志

    教师作为特殊的社会职业阶层,不仅需要职业权益的法律制度保障,更需要维护职业权益的组织保障。随着社会经济文化条件的变化,教师维护职业权益问题日益突出。在现有的法律框架内,对教师权利的法律保护尚不充分,教师更多的是以个体力量实施维权行为,寻求法律救济的力量微薄。教育工会应当以维护教师权益为宗旨,在维护教师权益中居于主体地位,发挥应有作用。

 

  一、现有的法律制度资源不足以维护教师的职业权益

  研究我国目前关于教师职业权益的法律制度会发现,现有的法律制度不能切实和充分地保护教师的职业权益。教师除作为普通公民所享有的权益外,还享有作为社会特定职业所应当具有的职业权益。教师职业权利是指从事教师职业所享有的创设教育环境权、管理学生权和与学生家长平等协商的权利。然而关于教师职业权益的法律规范却不明确或缺位,仅以保障教师合法权益为目的《教师法》为例,说明现有法律对教师权利确认和保护的不足。

  《教师法》对教师权利的规定并不具有实质意义。首先,《教师法》没有规定对教师的从业权保障。教师从业权是指教师不得因非法定事由和不符合法定的约定事由而被剥夺教师工作的权利。《教师法》在第十六条规定了教师职务制度,并授权国务院规定具体办法。而《教师法》于199411日实施以来,国务院对教师职务制度一直没有出台具体的行政法规,从而使教师从业权不具有明确的法律保障基础。教师与学校之间的关系是劳动合同关系已是不争的事实,教师与学校在履行聘用合同期间,不可避免地发生各种各样的争议,特别是关系到教师从业权的解聘、辞聘等争议,对教师的权益影响重大。学校与教师的合同地位是不平等的,聘用合同的条款制定和变更的权利掌握在校方手中,而且目前教师聘用合同的条款大多不够明确,合同的解释权也同样由校方单方享有。至于在中途解聘、辞聘争议中,教师与学校的对话机会更难以平等。尽管《教师法》规定了目前教师具有申诉、人事仲裁和行政复议、行政诉讼的救济途径,但毕竟事后的救济成本过高。由于缺少关于解聘、辞聘的法律规定,就意味着学校有可能自行确定解聘、辞聘的条件,那么校方这种规定的合法性就无从考量,检索教育法律规范,没有发现“不得解聘、辞聘”的条文,相反在行政规范性文件中发现“经考核不能胜任本职工作的,或聘方所提供的条件发生重大变化时,可以通过解聘、辞聘等形式,解除聘用合同,终止聘用关系”的规定。这意味着,在考核标准和考核结果以及“聘方条件的变化”两个方面是不具有确定性的,这使教师的从业权利面临不确定的风险。

  其次,物质利益权缺乏切实的保障手段。工资福利是教师生活生存的物质保障和基础。《教师法》第二十五条规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高”;第二十六条规定“中小学教师和职业教育教师享受教龄津贴和其他补贴”;第三十三条规定“国家保护教师的合法权益,改善教师的工作条件及生活条件,提高教师的社会地位,教师的报酬,福利待遇,应当依据法律法规办理。”然而拖欠教师工资、随意制定标准扣罚教师工资等侵犯教师工资权益等问题一直存在,直接侵犯了教师的物质权益,说明了《教师法》在维护教师工资福利权益方面的不足。另外,随着民办学校的不断涌现,民办学校教师的工资福利保障问题也凸显出来。《教师法》第三十二条规定:“社会力量所办学校的教师的待遇,由举办者自行确定并予以保障,”这更意味着,民办学校的教师工资福利问题不受《教师法》规范,民办学校教师的工资福利保障面临更大的法律风险。

  不仅如此,由于《教师法》与《劳动法》的关系,教师的职业保护和休息权利等权利的保护在现有的法律框架内也是难以充分实现的。事实上,即使法律规定的很完善,法律规范效力与法律实效也是难以完全一致的。因此,工会应当发挥其维权作用,这是教育工会一切工作的出发点和立足点。

 

  二、工会维护教师职业权益中的主体作用

   维护职工权益是工会的法律职责且是首要的法律职责。《工会法》第六条第一款规定:“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时,代表和维护职工的合法权益。”从法律上说,工会属于具有独立法人资格的社团组织,教师一旦申请加入工会并被批准,教师与所加入的工会之间就形成了个体和组织之间的法律关系。教师享有工会成员权并必须履行缴纳会费、遵循工会章程等成员义务;而教育工会必须履行保护会员合法权益的基本义务。《中国工会章程》总则明确了工会“是会员和职工利益的代表。”教育工会与其他行业工会组织一样,其行使权利与履行义务并非仅仅基于工会与会员之间的组织关系,更重要的是基于《工会法》的法律规定:“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”。由此看来,工会维护教师合法权益是首要的法定职责,既是约定义务更是法定义务,工会组织由此具有了法律上的维权主体地位。

  由于社会组织行政化的历史原因,作为教职工自愿结合的群众组织的工会往往被视为隶属于学校或者教育行政机构的工作部门,不自觉地失去了法律上的主体地位。由此便形成了“工会部门化、行政化”的思维惯性和行为惯性。在传统的干部人事制度体制下,教育工会组织行政化尚可理解,但随着我国各类学校教师聘用制度的展开,尤其是民办学校的不断涌现,教育工会必须将维护教师权益作为教育工会的基本职责和一切工作的出发点,在维护教师权益中发挥教师利益代表者的作用。

  首先,工会维权可以弥补教师个体维权的不足。通过对教师法律权利的考察,我们已经发现教师的法律权利更多的是概括性的权利,而教师的具体权利主要由教师与学校签定的聘用合同来约定,而在合同缔结、履行乃至合同纠纷中,教师作为个体与作为管理者的学校相比,明显处于弱势地位,因此无论在理论上还是在现实上,教师都有权利被侵犯的可能。尽管教师可以通过个体的行为维护,但这种个体或非组织群体的维权的实际效果并不理想,而作为教师自愿结合的群众组织——工会,具有法律的、组织的和专业的等优势,能够更好地维护教师权益。

  第二,工会维权是一种组织义务。教师加入工会组织除了寻求情感上的归属感外,更重要的是寻求权益保障上的归属感或从事教师工作的安全感,教师自愿申请加入工会组织,履行遵守章程和缴纳会费的义务,这种义务的履行换取的是工会组织对其提供权益维护的需求,因此各级教育工会组织的首要职能就是满足教师这种需求。积极探索工会维权路径应是工会工作的主题。我国各级学校进行人事聘用制度改革以来,越来越多的矛盾不断显露,例如教师与学校的矛盾、教师与教育行政管理部门的矛盾,这些矛盾无不体现教师的权益问题。在这些矛盾的旋涡中,工会组织能否坚守并发挥起维权的法律主体地位,是对工会组织的考验。

  第三,工会维权是一种法律义务。教育工会组织维护教师权益具有法律基础和组织基础。维护教师权益是工会组织的基本职责,这使教育工会组织具有维护职工权益的合法性,而合法性可以形成对学校或教育行政部门的制约。在学校与教师的关系越来越趋向于劳动合同关系的情况下,教育工会组织理所当然成为教师利益的代表者,在民主管理、劳动报酬、劳动保护、社会保障、工作时间与休息时间、劳动争议等方面有权代表和维护职工合法权益,代表教师与学校就教师权益问题进行平等协商,运用《工会法》、《劳动法》赋予的法律手段维护教师权益。

 

  三、工会维权的现实困境与可能的思路

  教育工会组织发挥维护教师职业权益的主体作用,并不会因为法律的规定和理论的推导而成为现实,在现阶段,工会要充分发挥维权作用还受到各种条件的制约,面临诸多困境。

  困境之一,教育工会组织的非独立性不利于维护教师的合法权益。目前教育系统的工会组织在法律上属于社会团体法人,但实质上仍是一种行政化组织,工会组织领导的产生途径民主化程度不高,这决定了工会组织领导更多的是对行政领导负责而不是对教师负责,使工会组织等同于学校的行政部门;而教育行政系统的工会主席更是典型的政府公务人员,这样的职务来源很难形成面向工会会员负责的职务立场,如果工会具有了国家机关的性质,工会的法律角色和地位就不可避免地发生了变异,工会代表劳动者、保护劳动者的神圣使命就无法完成。

  困境之二,对教育工会工作内容的认识错位不利于维护教师的合法权益。长期以来,人们把工会工作的内容界定在吹拉弹唱、打球照相、搞慰问、发福利、组织旅游、评比颁奖等。这种认识不仅存在于部分学校领导的观念之中,也存在于一些工会组织负责人和工会会员的观念之中,形成了对教育工会“错误共识”。这种不正确的认识阻碍了教育工会寻求维护教师权益路径的主观努力和客观行为。

  困境之三,工会维权缺乏强有力的法律支持。《工会法》关于职工的劳动权、报酬权、休息权的规定基本采用“有权参与”、“有权要求”、“有权提请”的表述,表明工会维权只有交涉权、建议权、调解权、协商权,而没有决定权。这就意味着,工会组织必须借助于政府、企事业单位的配合才能实现法律赋予的权利,否则,工会组织的权利将无法实现,造成了事实上工会维权的弱势性。即使是作为维护教师权益有效途径的教职工代表大会也存在着职权虚化、流于形式的倾向。

  尽管存在以上的困境,但并不意味着工会组织在维护教师职业权益方面无所作为,在现有的政治框架和法律框架下,仍然可以探寻维护教师权益的有效途径。第一,在工会组织机构方面,可以逐步推动工会自身建设的民主化,通过直接选举产生对会员负责的工会组织负责人。法律依据是《工会法》第九条规定:各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生;各级工会委员会向同级会员大会或者会员代表大会负责并报告工作,接受其监督。工会会员大会或者会员代表大会有权撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员会组成人员;《中国工会章程》也有类似的规定。第二、在教育工会组织中,普遍成立专业的教师维权委员会。尽管很多教育系统的工会组织已建立了这种机构,但维权作用发挥不够,渠道不畅。工会组织可以借助于“依法治校”政治话语的强劲传播之势,由具有维权意识和维权能力的教职工组成维权委员会,或者聘请律师事务所的职业律师作为工会组织的法律顾问。第三,建立劳动关系协调机制,维护教职工的劳动权益。随着事业单位人事制度的不断改革和民办学校的不断出现,教师与学校已经形成了实质上的劳动关系,适用劳动法律规范已经不存在法律上的障碍。工会有权利参与教师聘用合同普通文本的制定,就有关教师与学校双方的权利义务规定发表意见。发挥工会组织优势,协调劳动关系,缓和教师与学校之间的矛盾;代表职工进行集体谈判,订立集体协议;代表教师参与纠纷调解,仲裁甚至诉讼活动。

  强调工会维权作用并非意味着与学校或者教育行政机关的对抗,事实上工会维权的过程是协调劳动关系的过程。工会维权是一种双向服务,及时对教师基本权利和职业权利的维护,也是对学校各项工作的促进,例如通过对教师的知情权、参与权、监督权和管理权的维护能够调动广大教职工的民主参与、民主监督的积极性和创造性,共同谋划学校事业的发展;通过维权行为健全教师权益保护制度,使教师能够安心教学科研工作,形成和谐的教育环境,提高学校行政管理行为的可接受性,提高工作效率。事实上,学校与教师之间的利益相关性,为工会维权行为提供了更大的空间。

 

 

 

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